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浅谈地方国有企业融资转型与发展
作者:管理员 来源:《企业论坛》2018年第9期 发表时间: 2018-08-23 12:00:53 浏览次数:

    千亿国际公司作为雅安市最大的国有独资企业,自2008年成立以来,投融资和工程建设管理均取得瞩目的成绩,累计完成各类融资近98.325亿元,已建成并交付使用项目72个。

    地方国有企业在中国经济舞台上一度发挥重要作用,如今已面临着市场化转型的挑战。地方国有企业发展历程曲折,2014年,新预算法及地方政府债务新规的出台,对平台公司提出了巨大挑战。2017年,全国城投债风险不断暴露,财金23号文等一系列文件的出台,直接围堵地方政府、融资平台、中介公司、金融机构之间的资金链,2018年地方国企面临融资的严峻考验。因此,如何推进地方融资平台市场化转型,利用其建设经验及自身优势,发挥其在经济发展中的积极作用,是一个值得研究的问题。
    一、新预算法背景下,一系列规范性的政策文件相继出台,地方国有企业的转型势在必然。
   (一)剥离地方国企的政府融资功能。2015年开始实施的新预算法,赋予了地方政府一定的举债权,也明令禁止地方政府以发行债券之外的方式举借债务。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确要求,“剥离地方国企政府融资职能”。此后,地方国企对其举借的债务遵循“谁借谁还、风险自担”的原则,政府不再承担偿还责任。之后,发改委等部门也纷纷出台文件限制城投债的发行。地方国企成立的初衷是代政府融资,现在失去了政府信用这一强有力的担保,地方国企的转型已成定局。
   (二)妥善处理地方国企存量债务。中央出台了一系列文件,在妥善处理存量债务等方面做出了规定,为地方国企的转型打好了制度基础。对于存量债务,应分类甄别、逐步化解。严格区分地方国企的政府性债务和经营性债务,明确政府与地方国企的偿还责任。根据《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》,对于地方国企的政府性债务,若项目收益足以还本付息,则通过PPP模式保留为企业债务。若项目无收益,则甄别为一般债务,纳入一般公共预算管理。若项目有一定收益、计划偿债来源主要依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入,则甄别为专项债务,纳入政府性基金预算管理。若项目收益难以还本付息,则将无法覆盖的部分甄别为一般债务,其他部分列入专项债务。地方国企的经营性债务,如房地产开发、参股小贷公司等形成的债务,则转化为一般企业债,由地方国企的经营性收入偿还。
   (三)放宽地方国企城投债发行限制。2015年,在经济下行压力增大的背景下,国家发改委下发多个文件,逐渐放宽了对城投债发行的政策限制。5月,《关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》,将地方国企需提供担保措施的资产负债率放宽至65%,并且简化了募集资金投向变更的程序,鼓励实体化运营的地方国企发债用于基础设施和公共设施特许经营等PPP项目。6月和11月,先后共印发六类专项债券发行指引,其中有四类放宽了地方国企需提供担保措施的资产负债率要求。    《关于简化企业债券审报程序加强风险防范和改革监管方式的意见》还放松了对地方国企符合债务融资条件的要求,对符合条件的发债企业也取消了发债数量指标的限制。2015年,交易商协会也发出了放松城投企业债务发行口径的信号,主要是主体范围和募集资金用途等方面。一方面,这些文件放宽了企业发债需要满足的条件,有利于地方国企通过发行城投债的方式融资,说明地方国企仍是地方建设的重要资金来源。另一方面,国家发改委文件规范的城投债,多为企业债券和有项目收益的专项债券,其政策目的旨在厘清企业信用和政府信用的边界,实现城投债的市场融资功能。
    可见,虽然政府债务新规给平台公司带来了不小的冲击,但城投债发行量一直维持高位,地方国企仍然发挥着重要作用。因此,有必要对地方国企的运作加以规范,使其向市场化方向转型,更好地为经济发展出力。
    二、地方国企转型发展的建议
    地方国企应在落实相关文件的基础上,明确自身定位,规范业务范围,完善运作模式,健全内部治理,真正转型为具有自我发展功能的市场主体。
   (一)明确地方国企的定位
    1.厘清地方国企与政府的关系。新预算法实施以后,政府不能通过地方国企举借债务,地方国企的债务也应由地方国企负责偿还,而与政府无关。在清理完存量债务后,政府与地方国企应是相互独立的主体。地方国企按照市场化要求运作,努力提升经营实力,其融资行为不再依靠政府信用。政府则发挥引导、监督的作用,尊重市场经济规律,不越位、不缺位。2017年5月发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》进一步强调,地方政府不得干预地方国企的日常运营和市场化融资。
    2.明确地方国企的市场化主体地位。地方国企应该去行政化管理,由融资主导型向投融资并重转变,在剥离政府融资功能的同时对可以承担的其他业务进行定位,由行政化公司转型为以经营性业务为主、按照市场规律运作的现代化公司。
   (二)规范地方国企的业务范围
    1.整合和开发城市公共资源。具体包括社区建设等公益性较强的业务,以及一些经营性较强的业务,如机场、火车站、港口等公共交通设施建设和管理,城市管网建设和供应等。平台公司可以直接主导项目的开发和管理,或积极投标,还可以与专业领域的国企或社会资本合作,共同运营。为鼓励地方国企融资建设储气设施,国家发改委还出台了“不受年度发债规模指标限制”的相关举措。
    2.加强农村基础设施建设。为基础设施建设筹措资金是地方国企建立的初衷,而地方国企经过多年的发展,在该领域已积累了大量经验。因此,地方国企可以充分发挥其技术、管理优势,继续进行基础设施建设。如在供给侧结构性改革背景下,将教育、医疗等设施建设纳入业务范围。在绿色发展理念下,将清洁能源开发、合同节水管理等作为重点。
   (三)完善地方国企的运作模式
    1.拓宽融资渠道。一方面,积极推广PPP模式。目前PPP模式已是基础设施建设、公共服务提供的重要模式,地方国企在这些领域经验丰富,适宜参与其中。财政部相关文件也鼓励地方国企的市场化转型通过PPP模式予以支持。在具体操作上,根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》的要求,已经市场化转型的地方国企可以作为社会资本方与政府合作,共同提供能源、交通运输、水利等领域的公共服务。地方国企与政府通过签订合同方式,明确各自责任。地方国企负责融资、建设、运营等具体工作;而政府应成为监管者,不承担地方国企的偿债责任,只需在遴选项目、合理定价、财政补贴、特许经营权给予等方面负责。另一方面,通过资产证券化融资。地方国企拥有高速公路、水、电等基础资产,这类资产有稳定持续的现金收入,是资产证券化较好的选择。资产证券化能够盘活存量资产,且不增加企业负债。
    2.对地方国企的融资行为加强监督。严格按照《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》的要求,对地方国企的融资行为进行监督。一方面,地方政府不得将公益性资产、储备土地、土地预期出让收入权等作为资产注入地方国企,土地注资也应履行法定的出让或划拨程序。另一方面,地方国企应根据其真实的财务状况融资,不能以财政性资金、政府国有资产等作为抵押。另外,还要制止地方政府的承诺函、安慰函等变相担保方式。金融机构也应以商业化为原则,审慎评估平台公司的财务能力和还款来源,不得接受地方政府及其所属部门任何形式的担保。
   (四)健全地方国企的内部治理体系
    1.建立规范的公司治理架构。按照《公司法》的要求,设立董事会、监事会、股东大会等组织结构,明确资本结构和股东构成。在公司的人员管理上,打破原有与地方政府的依附关系,根据《公务员法》的规定,不应出现高管人员由政府官员兼任的局面。同时,还要加强公司管理人员的绩效考核和责任追究制度。
    2.建立科学的决策机制。地方国企的经营方针、投资计划等重大决议,须经股东大会批准方可进行。地方政府作为出资人也只能在合理、有限的范围内体现其意图,不能以文件、会议纪要等行政命令代替公司决策机制。
    3.健全财务信息披露制度。地方国企应定期向社会公众公开资产负债情况、经营业绩等财务信息;在举债融资时,则应根据《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》要求,主动向债权人书面声明其不承担政府融资职能。从而可以强化政府部门、金融机构、投资者等的监督管理,让地方国企在阳光下运行,实现公司的健康稳定发展。


融资部 高科     


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